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Volk und Senat

Italien – Im Referendum am kommenden Sonntag geht es um mehr als um Währung oder Europäische Union. Zur Abstimmung steht der demokratische Grundkonsens.

Mitte Oktober hat der Ökonom und ehemalige IfO-Chef Hans-Werner Sinn einen europaweit gehörten Satz vorgegeben: Die wirtschaftliche Lage Italiens sei derart desolat, dass der Austritt aus der gemeinsamen Währung nur noch eine Frage der Zeit sei. Seitdem hat sich das Wort vom „Italexit“ diesseits der Alpen wie ein Ölfilm über Berichterstattung und Kolumnen gelegt.

Von dort zu einem Austritt aus der EU wäre es dann nicht mehr weit, folgt man den Kassandrarufen wie denen des britischen Economist. Der meinte in einem nicht unterschriebenen Editorial unlängst, Ministerpräsident Matteo Renzi hätte sich mehr mit „tiefgreifenden Reformen beschäftigen sollen“ statt „beinahe zwei Jahre mit einer Rumpfuscherei an der Verfassung zu verschwenden“.

Beide Sichtweisen werden dem anstehenden Volksentscheid vom 4. Dezember nicht gerecht. Denn mit dem zentralen Anliegen, der Umgestaltung des Parlaments in Rom, stellt sich die Frage der repräsentativen Demokratie in einer der großen Volkswirtschaften dieser Welt auf entscheidende Weise neu.

Über die Ausgangslage herrscht in Italien Einmütigkeit. Der Verfassungsrechtler Francesco Palermo schrieb bei verfassungsblog.de: Das parlamentarische „Entscheidungssystem, das sich in den vergangenen Jahrzehnten entwickelt hat, ist schwerfällig, träge und ineffizient“. Warum das so ist, ist allerdings so strittig wie die sich daraus ergebenden konträren Folgerungen und Forderungen. Dabei überlagern sich drei wesentliche Aspekte.

fast perfektes Zweikammernprinzip und Wahlgesesetz

Der eine ist der „fast perfekte Bikamerlismus“. Die zwei Kammern des Parlaments, die der Abgeordneten und der Senat, sind in der Gesetzgebung weitestgehend gleichberechtigt und -entscheidend. Sie üben aber darüber hinaus jeweils die Kontrolle über die Regierung aus: Vor beiden, und zwar getrennt, wird die Vertrauensfrage gestellt. Für Regierungshandeln ist das eine doppelte Hürde und weltweit einzigartig.

Der andere ist das Wahlgesetz von 2005, die „Schweinerei“ wie es Politologen und Politiker nennen, aber auch der Verantwortliche selbst freimütig bekennt. Mit der „porcata“ sollte, so Roberto Calderoli (Lega Nord), unter Premier Berlusconi Minister für institutionelle Reformen, der bis dahin übliche Wahl- und Parteibetrieb nachhaltig umgestaltet werden. Mit der Hinwendung zum dezidierten Mehrheitswahlrecht mit einer Mehrheitsprämie für die obsiegende Liste sollte eine Konzentration der Kräfte bewirkt werden. Das sollte erst recht für Koalitionslisten gelten, in der kleinere Parteien im Sogwirkung einer Großen an Bedeutung gewinnen würden, um deren Machtbasis zu verbreitern.

Das war das Kalkül der Lega Nord, die bei Parlamentswahlen immer nur in einigen Regionen antrat und trotzdem nationale Bedeutung erlangte. Das war das Kalkül von Berlusconi, der über seine Partei Popolo della Libertà hinaus ein Mitte-Rechts-Lager auf Dauer unter seiner Führung etablieren wollte.

Der Plan misslang gründlich. Denn mit der überproportionalen Aufwertung von Kleinparteien, im Ergebnis sogar von einzelnen Mandataren und deren Partikularinteressen zog der geschäftliche Klientelismus des Mailänder Unternehmers auch ins Parlament ein.

Das Datum vom 8. November 2011 ist nicht deshalb bemerkenswert, weil an diesem Tag Ministerpräsident Berlusconi das Vertrauen endgültig entzogen wurde. Sondern weil zu diesem Zeitpunkt bereits 63 von 275 Abgeordneten und 16 von 146 Senatoren die Fraktion der Partei PdL verlassen hatten: Der Patron war nicht mehr willens und in der Lage, seine Klientel zu befriedigen. Bei inzwischen 16 parlamentarischen Gruppen in der Abgeordnetenkammer und 11 im Senat war es aber auch unmöglich geworden, aus deren Mitte ein neues Exekutiv zu bestimmen.

Das ab diesem Tag sich äußernde Machtvakuum und damit die wohl schwerste parlamentarische Krise seit der Zeit des Terrorismus ab Ende der 1970er war umso bedrohlicher, als mit der Zuspitzung der Europäischen Finanzkrise auch Italien zunehmend zum Ziel von Spekulationen wurde. Bei einem Verhältnis von Staatsverschuldung zum Bruttoinlandsprodukt von rund 120 Prozent wurden Staatstitel als immer riskanter eingestuft, die verlangten Zinsen würden Refinanzierungen unmöglich machen.

Die Folgen des Berlusconismo

Erholt hat sich Italien davon bis heute nicht, es herrscht allenfalls so etwas wie ein Burgfrieden. Die Neuwahlen von 2013 haben weniger Mitte-Links unter Führung des Partito Democratico (PD) einen Erfolg beschert als vielmehr generell einer Haltung, alte Zöpfe abschneiden zu wollen. So verfügen PD und dessen Koalitionäre in der Abgeordnetenkammer trotz beträchtlicher Stimmenverluste (-8%) dank der Mehrheitsprämie zwar über eine komfortable Mehrheit (344 von 630 Mandaten). Aber im Senat hat eine dritte Kraft mit Macht Einzug gehalten. Die 5-Sterne-Bewegung (M5S) hielt dort nach der Wahl aus dem Stand 54 von 315 Sitzen (PD: 123, PdL: 117, jeweils in Koalitionen).

Trotz substantieller Angebote des PD lehnten die „Grillini“ in der historisch gewordenen öffentlichen Videoübertragung des Sondierungsgespräches jede Unterstützung überkommener Parteien ab. Ihr Credo im Hochgefühl des Sieges: Vor Inhalten müssten Wege einer direkten in Abkehr von der repräsentativen Demokratie geebnet werden. Nachdem sich auch eine Koalition mit Berlusconi verbat -die Demokraten hatten ihren ganzen Wahlkampf darauf aufgebaut-, wäre wieder eine Blockadesituation eingetreten wie schon 2011. Zwei Monate Verhandlungen zur Regierungsbildung ab Februar 2013 brachten ebenso wenig ein, wie die Parteien sich nicht einmal auf einen neuen Staatspräsidenten einigen konnten, der spätestens im Mai desselben Jahres zur Neuwahl anstand.

Es ist einem greisen Mann zu verdanken, die Situation benannt und drei Mal einen Ausweg gewiesen zu haben. Giorgio Napolitano durchbrach die Selbstlähmung des Parlaments von 2011, indem er eine sogenannte technische, überparteiliche Regierung unter Ministerpräsident Mario Monti als Minimalkonsens aus der Taufe hob. Angesichts der fehlenden Zielführung 2013 drohte er, seine präsidialen Prärogativen sogar auszubauen. Die Versammlung von zehn Weisen im Präsidialamt, die zu „wesentlichen Themen institutioneller Art und ökonomisch-sozialen wie europäischen Charakters konkrete programmatische Vorschläge erarbeiten“ sollten, wären eine Art Ersatzregierung für den Notfall gewesen.

Und mit tiefem Groll trat der damals 87jährige seine eigene Nachfolge als Präsident der Republik an, nachdem in einer parteilichen wie parlamentarischen Groteske andere namhafte Kandidaten einfach gedropt worden waren: Der hochgeachtete Verfassungsrechtler Stefano Rodotà, der Sozialdemokrat Romano Prodi, der zwei Mal in Wahlen Berlusconi besiegt hatte, der wackere ehemalige Gewerkschafter Franco Marini.

Die auf die Wiederwahl folgende Ansprache vom 22.4.2013 an das Wahlkollegium -Abgeordnete und Senatoren in gemeinsamer Versammlung- kann heute als beispiellose Philippika eines Staatsoberhauptes gegen den parlamentarischen Souverän  gelesen werden. Die beißende Kritik von Napolitano fasste das zusammen, was er sieben Jahre lang zunehmend ungeduldig gemahnt hatte: Die Parlamentarier würden sich im Kreis drehen und unfähig sein, Ergebnisse zu erzielen. Das sei „das Ergebnis einer langen Reihe von Unterlassungen und Fehlern, Verweigerungen und Unverantwortlichkeiten“. Die römische Tageszeitung Il Fatto Quotidiano nannte es „die gefährliche Revolution von Giorgio II“. Und das war sie: Ein weniger demokratisch überzeugter Mann an der Stelle von Napolitano hätte die Situation nutzen können wie ein Charles de Gaulle, der mit seiner Lesart der Verfassung der gesamten 5. französischen Republik seinen Stempel aufgedrückt hat.

Lähmung, Blockade, Ineffizienz sind auch die zentralen Argumente von Ministerpräsident Matteo Renzi zur Bewerbung der Verfassungsänderung. Dabei erscheint es nur vordergründig, dass er, seit knapp drei Jahren im Amt, doch in Wahrheit handlungsfähig sei. Immerhin hat er mit dem sogenannten Italicum ein neues Wahlgesetz durch das Parlament gebracht. Es ersetzt das von 2005, das zudem im Januar 2014 per Urteil für verfassungswidrig erklärt worden war. Aber es betrifft nur die Wahlen zur Abgeordnetenkammer. Bei den Mehrheitskonstellationen wäre es mehr als fraglich, dass eine entsprechende Änderung auch für den Senat durchgehen würde. Selbst wenn: Das grundlegende Problem des quälend langen Gesetzgebungsverfahrens zwischen zwei Kammern und deren jeweiligen Haupt- und Unterausschüssen wäre damit noch nicht gelöst.

„Fragen, die unsere Grenzen überschreiten“

Den Senat zu verkleinern, ihn nur noch auf wenigen Betätigungsfeldern legislatorisch tätig werden zu lassen, der Wegfall der Vertrauensfrage vor dieser Kammer und vor allem, dessen Mitglieder nicht mehr wählen, sondern von den Regionalorganen beschicken zu lassen, hat gewichtigen Gegenwind geerntet. Francesco Palermo reflektiert in seinem Essay für verfassungsblog.de nicht nur die technischen Aspekte der Reform, sondern das darin zum Ausdruck kommende Demokratieverständnis. Sein Fazit ist ernüchternd: „Statt die Regionen und die lokalen Körperschaften als politisch relevantes Gegengewicht zu betrachten, wird im Sinne der Vereinfachung eine stärkere Konzentration der endgültigen Entscheidungsmacht für die Regierung und die Abgeordnetenkammer angestrebt.“

Seine Sichtweise ist allerdings von dem Bias der Provenienz getrübt: Im Senat vertritt er den Wahlkreis Bozen/Unterland, sein vorgetragenes föderal-autonomes Anliegen ist nicht weit verbreitet. Auch der Nestor der italienischen Verfassungsrechtler, Gustavo Zagrebelsky, hat trotz der Leidenschaftlichkeit seiner Appelle zum „Nein“ Schwierigkeiten, zu vermitteln, worum es ihm dabei konkret geht. Der angesehene Journalist und Blogger Alessandro Gilioli (l’Espresso) hat es so ausgedrückt: „Alles das wirft Fragen auf, die unsere Grenzen überschreiten und die mit der ganzen Krise der repräsentativen Demokratien zu tun haben, mit der Personalisierung-Konzentrierung der Politik, aber auch mit der gegenteiligen Utopie-Dystopie, die eine ständige Versammlung von Bürgerentscheidern in der digitalen Agora vorsieht“.

Das trifft auf die 5-Sterne-Bewegung zu, die sich nach wie vor gegen jedes (Wieder)Erstarken des Parlaments zulasten ihrer Direktdemokratieträume wendet. Das gilt für die Lega Nord, deren Unterstützung für Berlusconi in vier Exekutiven der Gipfel der Personalisierung war. Mögen die Gründe heterogen sein: Zusammen haben beide Parteien ein „Nein“-Potential von bis zu 35 Prozent. Eine überwiegend ablehnende Haltung ist auch bei der PdL-Nachfolgepartei Forza Italia und der rechten Splittergruppe Fratelli d’Italia festzustellen.

Umfragen von vor 10 Tagen haben dem „Nein“ einen Vorsprung von bis zu 7 Prozentpunkten eingeräumt. Aber auch ein anderes Datum ist dabei bekannt geworden: 56 Prozent der Befragten wollen mit ihrem Votum weniger etwas zur Verfassungsänderung sagen, sondern ein allgemeines Urteil zur Politik von Matteo Renzi abgeben. Neuere Daten wird es nicht mehr geben, die Veröffentlichung von Umfrageergebnissen sind ab 14 Tagen vor einer Abstimmung untersagt.

Wie auch immer das Ergebnis ausfallen wird: Es geht um mehr als nur Währung oder um Zugehörigkeit zu einem Staatenbund. Die jetzige Abstimmung ist ein Stück Vergangenheitsbewältigung und Zukunftsfestlegung in einem. In über 2000 Jahren hat das Land so manche Erdbeben überstanden, auch politische. Und das Wappen von Rom trägt immer noch das Kürzel S.P.Q.R.: Senatus Populusque Romanus. In deren Hände ist es nun gelegt. marian schraube

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